Associazioni Comunali, Unioni, Fusioni. Un parere tecnico

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La foce dell’isonzo

In questi giorni stiamo assistendo sia sul giornale locale, sia sui social network, ad una accesa discussione sulla questione della ipotizzata fusione dei comuni di Monfalcone, Ronchi dei Legionari e Staranzano.

Come sempre, accanto alle prese di posizione politiche, girano idee, pareri, paure e speranze. Senza voler entrare nel merito della questione identitaria e delle scelte politiche, vorrei qui riportare sinteticamente il mio pensiero riguardo alla vexata quaestio delle associazioni di servizi, delle unioni e delle fusioni di Comuni. Molto spesso questi termini, per i non addetti ai lavori, sono sinonimi, mentre le differenze, sia in termini di governance che di efficacia e, soprattutto, di efficienza, sono molto diversi.

Da diversi anni mi occupo di organizzazione, sia nel privato che nel pubblico, sia in ambito societario, che negli Enti Locali, e troppo spesso ho visto applicati i medesimi principi riorganizzativi a istituzioni che sono molto diverse per scopi, finalità e modelli organizzativi. Questo mio intervento, sicuramente non esaustivo della questione, ha lo scopo di portare un parere tecnico del problema, con il limite della visione personale.

Cercherò di essere il più obiettivo possibile, ma oltre a chiarire le differenze oggettive, non potrò ovviamente esimermi da un parere personale che deriva dalla mia esperienza vissuta. Potrei quindi incontrare pareri assolutamente non concordi con il mio pensiero, e questo è positivo perché fa parte della pluralità di opinioni che è alla base della democrazia.

Associazioni di servizi

Partiamo dall’aspetto più semplice della questione, l’associazione sovracomunale di servizi e funzioni. Il tema della gestione associata di servizi e funzioni comunali è da tempo oggetto di interesse politico e normativo, sia a livello nazionale che regionale, seppure su quest’ultimo fronte si stia procedendo ancora a “macchia di leopardo”.

Per quanto riguarda il Friuli Venezia Giulia, la Legge Regionale 1/2006 (altrimenti nota come Legge Jacop) ha teso a perseguire la valorizzazione delle forme associative tra Comuni ed ha avuto la sua massima espressione con la costituzione, su quasi tutto il territorio regionale, delle associazioni intercomunali.

Si tratta di convenzioni particolarmente caratterizzate per il cui tramite i comuni gestiscono, in forma associata, una pluralità di funzioni e servizi. L’associazione si basa su convenzioni che vengono stipulate da gruppi di Comuni che mantengono la propria autonomia, ma decidono di mettere in associazione uno o più servizi, in modo da ridurre i costi di gestione. Le convenzioni hanno durata limitata nel tempo (durata minima 6 anni) e frequentemente vengono sciolte per intervenute divergenze sulle metodologie di gestione.

Sovente le associazioni entrano in crisi nel momento in cui, dopo una tornata elettorale, la nuova Giunta insediata non condivide le opinioni dell’amministrazione precedente e mette in discussione i dettami della convenzione. Questo porta a frequenti nuove entrate e nuove uscite di associati, creando delle difficoltà in termini organizzativi e di ripartizione dei costi. Le forme di associazione sono teoricamente semplici, ma praticamente molto difficili da attuare, in quanto le politiche e gli obiettivi dei vari Comuni partecipanti possono essere molto diverse e difficilmente armonizzabili.

Inoltre, il tempo necessario per mettere a regime una convenzione che funzioni è di almeno tre anni, nel corso dei quali, solitamente, il Cittadino percepisce soltanto le inevitabili inefficienze di avvio della gestione comune, e non i vantaggi che questa potrà portare a regime.

Unione comunale

L’unione comunale è un ente locale di secondo grado, disciplinato dal decreto legislativo 267 del 18/08/2000 (TUEL), che recepisce la legge 265 del 3/8/1999, in particolare dell’articolo 32 dal titolo “Unione di comuni”.

L’ente è costituito da due o più comuni per l’esercizio congiunto di funzioni specifiche a esso delegate. Il suo ambito territoriale coincide con quello dei comuni membri ed è dotata di autonomia statutaria.

I singoli comuni trasferiscono alle unioni funzioni e servizi. Ciò implica che il servizio o la funzione trasferita all’Unione viene sottratta alla titolarità diretta del Comune, e rientra nella titolarità dell’Unione dei Comuni. Questa è la grande differenza rispetto alle semplici convenzione di gestione dei servizi, in cui la titolarità del servizio permane in capo al comune convenzionato, mentre il comune capofila semplicemente esercita lo stesso su delega degli altri. L’Unione deve possedere un atto costitutivo e tra i Sindaci dei Comuni membri viene eletto un Presidente.

La Giunta esecutiva e il Consiglio dell’Unione devono essere composte da consiglieri o membri delle giunte e dalla presenza delle minoranze. Le Unioni di Comuni permettono di creare delle economie di scala nella gestione dei servizi e, in molti casi, si creano le condizioni per la sopravvivenza di piccoli comuni che, pur mantenendo la loro identità, possono accorpare servizi al fine di ridurre i costi pro-capite e ridurre le spese fisse di gestione.

Solitamente i costi di gestione degli enti sono bassi, strutture formate da amministratori dei comuni e servizi coperti da entrate dedicate per la maggior parte dei servizi conferiti. Quello che a mio avviso può non far funzionare le unioni è il fatto che vengono mantenute le singole autonomie decisionali da parte dell’organo amministrativo di ogni Comune. Questo significa che, anche se nel momento della sottoscrizione dell’atto costitutivo e dello statuto c’era unità di intenti tra le varie amministrazioni, non significa che questa rimanga nel tempo, causando difficoltà di gestione e, in casi estremi, recesso dall’unione.

Questo fatto può tradursi in un aggravio di costi, nel tempo, che può portare alla vanificazione dei risultati ottenuti fino a quel momento.

Fusione di Comuni

La fusione è la forma forse più complessa e difficile di attuare, ma, a mio avviso, sicuramente la più efficace nel lungo termine. Si tratta, in pratica, di una modificazione territoriale, fondamentalmente tesa ad un riassetto circoscrizionale più coerente con i reali dati demografici e per questo destinata a sostituire una precedente situazione di frammentazione attraverso la creazione di un comune unico.

La fusione, quindi, prevede la creazione di un nuovo ente locale che va a sostituire gli enti locali precedenti che non esistono più. Il nuovo Comune ha una identità giuridica, ha un unico organo amministrativo, un Sindaco, una Giunta e un Consiglio.

Conseguentemente, le politiche di sviluppo e tutte le decisioni saranno prese dall’organo amministrativo per tutto il periodo della carica. Da un punto di vista strettamente economico è la forma di gestione che comporta il massimo risparmio in termini di economie di scala e di economie di scopo.

Disponendo, sostanzialmente, di un unico vertice amministrativo, non presenta il rischio delle modifiche di obiettivi e politiche che possono accadere nel caso delle unioni e delle associazioni. Per contro può presentare la perdita di identità dei comuni fusi che diventano, di fatto, dei rioni del nuovo Ente locale.

In buona sostanza, per tirare le fila di tutto il discorso, ci si trova dinanzi ad una questione che da un lato è economica e dall’altro di identità territoriale. La storia italiana è fatta di piccole comunità coese, autonome, con una storia e delle peculiarità culturali e tradizionali. Si tratta di capire se queste possano o debbano essere parzialmente sacrificate per permettere una migliore economicità di gestione e un miglioramento generalizzato dei servizi al Cittadino.

 

Per approfondire:

http://www.anci.it/Contenuti/Allegati/Unioni_comuni_102.pdf http://www.unioni.anci.it/index.cfm?layout=sezione&IdSez=808609 http://autonomielocali.regione.fvg.it/aall/opencms/AALL/ordinamento_locale/legge_1_2006/